Õiguskantsler leidis (15.05.2024), et Maksu- ja Tolliameti (MTA) tegevus, kus isikutelt küsitakse teavet ja dokumente enne maksukontrolli alustamist, on vastuolus seadustega ja ei järgi hea halduse tava. MTA saadab tuhandetele inimestele e-kirju, mis nõuavad pangakonto väljavõtteid ja tehingute selgitusi, jättes mulje, et vastamine on kohustuslik. See piirab inimeste õigusi ja võimalusi end kaitsta, kuna seadus lubab teavet küsida ainult maksumenetluse käigus. Seega peab MTA alustama maksukontrolli enne, kui ta saab küsida sellist teavet.
Teabe ja dokumentide küsimise õiguslikud alused
Maksuhalduri ja maksukohustuslase õigusi, kohustusi ning vastutust reguleerib maksukorralduse seadus (MKS). Maksuhalduri ülesanded, nagu maksude arvestamise ja tasumise kontroll, on sätestatud MKS § 10 lõike 2 punktides 1 ja 5, ning ta saab tegutseda ainult seadusega antud pädevuse piires. Maksumenetlust reguleerib MKS-i peatükk 4prim, kus on sätestatud, et maksukontrolli eesmärk on kontrollida seaduste täitmist ning selgitada välja kõik maksukohustusega seotud asjaolud. Maksukontroll algab maksukohustuslase teavitamisest kontrolli alustamisest ja ulatusest. Maksuhaldur võib koguda tõendeid, sealhulgas isikult saadud teavet ja dokumente, ainult kirjaliku korralduse alusel, mis peab vastama MKS §-s 46 sätestatud nõuetele ning sisaldama viiteid faktilisele ja õiguslikule alusele, vaidlustamise võimalustele ja täitmata jätmise tagajärgedele.
MTA-l pole õiguslikku alust küsida teavet ja dokumente väljaspool maksumenetlust
MTA on korduvalt küsinud isikutelt teavet ja dokumente enne maksumenetluse alustamist, kuid Tallinna Halduskohus tunnistas selle tegevuse õigusvastaseks, rõhutades, et maksuhaldur saab tõendeid koguda vaid maksumenetluses. MTA peab maksukontrolli teostama seadusega antud pädevuse piires ja teavitama isikuid nende õigustest ja kohustustest. Avaliku võimu teostamine ja isikute tegevusse sekkumine on lubatud vaid seadusliku aluse olemasolul, järgides põhiseaduse ja maksukorralduse seaduse põhimõtteid.
Õiguskantsleri seisukohta on, et kui MTA küsib isikutelt teavet ja dokumente ilma maksumenetlust alustamata, piirab see isikute õigust heale haldusele ega kaitse neid riigivõimu omavoli eest, nagu sätestatud põhiseaduse (PS) §-des 13 ja 14. MTA ei järgi teabe kogumisel menetlusreegleid, näiteks ei tutvusta ta isikutele nende õigusi ja kohustusi küsimustele vastamisel. MTA-l on õigus koguda tõendeid ainult maksumenetluses, kuid isikutele saadetud e-kirjades on kinnitatud, et maksumenetlust ei ole alustatud. Sellest kirjavahetusest ei selgu, kas isik peab MTA-le vastama ja andmeid esitama, millised on vastamata jätmise tagajärjed, ning kas isikul on võimalik MTA tegevus vaidlustada, kui see ei vasta maksukorralduse seaduses (MKS) sätestatule.
Samale järeldusele jõudis Tallinna Halduskohus juba aastal 2012 otsuses 3-12-1089. Tallinna Halduskohus leidis järgnevat:
MKS tulenevalt saab tõendeid koguda vaid maksumenetluses ning MKS ei sätesta maksuhalduri õigust teabe ja dokumentide nõude esitamiseks väljaspool maksumenetlust. Sealjuures ei näe MKS ette väljaspool MKS § 59 lg 2 sätestatud kontrollimenetluste (revisjoni ja üksikjuhtumi kontrolli) eelkontrollimenetluse ( kontrolli alustamise otsustamise menetluse) teostamist ja selle eelkontrolli läbiviimisel maksukohustuslasel lasuvatest kohustustest sarnaselt MKS § 56 sätestatud kohustustega maksumenetluses.
Aga lähme tänasesse päeva ja õiguskantsleri leitu juurde tagasi. Väga tavaliseks on muutunud, et MTA küsib e-kirja teel infot ettevõtte majandustegevuse kohta ja ka nõuab välja dokumente, näiteks pangakonto ja pearaamatu väljavõtteid. Ma arvan, et iga maksumaksja on tänaseks sellega juba kokku puutunud. Hommiku arvutit avades avastad, et MTA on õhtu jooksul saatnud kirja, mis on oma välimuselt ametlik, kuid viimases lauses on alati kirjutatud – tegemist ei ole maksumenetlusega. Selline tegevus survestab isikut andmeid esitama, kuigi andmete esitamata jätmisega ei tohiks sanktsioone kaasneda.
Maksuhalduril on õigus küsida isikutelt maksumenetluses teavet ja dokumente ning see on maksukorralduse seaduses täpselt reguleeritud. Kui MTA soovib koguda teavet ja dokumente isiku majandustegevuse kohta väljaspool maksumenetlust, on vaja selleks seadusega sätestada eraldi alus. MKS-is selline alus puudub. Vastavat õiguslikku alust ei ole ka korrakaitseseaduses (KorS) nagu leiab MTA.
Samas leidis MTA, et oma ülesandeid täites võtab ta meetmeid ohu ennetamiseks ja väljaselgitamiseks, mis on sätestatud KorS § 2 lõikes 4 ja § 5 lõikes 7. MTA viitas, et korrakaitseorganina on tal õigus teavitada avalikkust või isikut ohukahtlusest või korrarikkumisest KorS § 26 lõike 1 järgi ning nõuda dokumente KorS § 30 lõike 3 alusel. Kuid need sätted ei anna õigust küsida teavet ja dokumente ilma maksumenetlust alustamata. Õiguskantsler ei nõustu sellega MTA seisukohaga.
Õiguskantsler on seisukohal, et KorS § 26 lõige 1 ja § 30 lõige 3 on riikliku järelevalve erimeetmed, mida võib rakendada politsei ja teatud juhtudel ka muud korrakaitseorganid, sealhulgas MTA. Kuid MKS näeb ette, et maksuhaldur saab teavet nõuda ja tõendeid koguda vaid maksumenetluse raames. Seega ei anna KorS § 30 lõige 3 MTA-le õigust teabe ja dokumentide küsimiseks enne maksumenetluse alustamist.
Kokkuvõtvalt
MTA-l puudub õiguslik alus küsida maksukohustuslaselt väljaspool maksumenetlust teavet ja dokumente maksustamise aluseks olevate asjaolude kohta. Selline tegevus on vastuolus hea halduse tavaga. E-kirja teel teavet küsides jätab MTA isikule mulje, et ta peab kirjale vastama, kuigi vastamine on vabatahtlik. Isikud võivad tõlgendada MTA kirju hoiatustena, mis mõjutavad neid nõutavat teavet esitama. See on eksitav ja piirab isikute õigusi, sest ilma õigusliku abita ei ole igaühele selge, mis on MTA kirja tegelik õiguslik tähendus.
Kui MTA nõuab isikult teavet ilma maksumenetlust algatamata, ei ole isikule tagatud maksukohustuslase õigused, näiteks MKS §-des 13, 14, 15, 55⁴, 61, 62 ja 64 sätestatud õigused. Isikule võib jääda selgusetuks ka see, milline õiguslik tähendus on selliselt kogutud tõenditel, kuidas MTA neid säilitab ja mis eesmärgil kasutab. Samuti on tagamata kolmandate isikute õigused, keda selline teabe kogumine võib mõjutada (MKS § 61).
Kuna selline teabe küsimine ei ole ametlik korraldus, nagu tavapäraselt maksumenetluses, piirab see isikute võimalusi oma õigusi kaitsta. Toimingu vaidlustamine on raskendatud, sest vastamine on formaalselt vabatahtlik, kuid isikud tajuvad seda kohustusena. Kui isik soovib sellise toimingu vaidlustamiseks kohtusse pöörduda, ei pruugi kohus tema kaebust arutusele võtta, sest vastamata jätmisel ei tohiks olla seadusest tulenevaid tagajärgi. Kuid praktikas võib vastamine või mittevastamine mõjutada MTA otsust maksumenetluse algatamise kohta, mis on asjakohatu, kuna selliseks info kogumiseks ei ole õiguslikku alust.
Muidugi võib pikalt arutada küsimuse üle, millised on alternatiivid MTA puhul informatsiooni saamiseks, kui lihtkirjana ei või küsimusi esitada ja maksumenetluse alustamiseks ei ole igakordselt vajadust. Ainsa lahendusena näen siinkohal ette, et seadusandja peab astuma siinkohal vahele ja meil peab tekkima tõsine debatt MTA volituste osas (kas neid õigusi tuleks laiendada ja viia MKS kooskõlla täna kehtiva praktikaga või nähes reaalset probleemi põhiseaduslikule korrale muutma täielikult korda). Õiguskantsleri kirjale peab vastama MTA peadirektor 14. juuniks. Seega jään põnevusega ootama, mida oskab MTA peadirektor selle peale vastata.
Õiguskantsleri seisukoht on leitav: https://shorturl.at/m5FOs
MTA vastus Õiguskantsleri pöördumisele
Nagu nõutud, siis Lia Parve (MTA maksuauditi osakonnajuhataja) esitas 14.06.2024 Õiguskantsleri pöördumise peale MTA seisukoha.
14.06.2024 Lia Parve vastus:
Austatud õiguskantsler
Täname Teid sisuka teemakäsitluse ning soovituse eest. Maksu- ja Tolliameti ning maksumaksja vahelise suhtluse lähtumine seadusest ja hea halduse tavast ning isikute põhiõiguste kaitse on meie ühine huvi.
Maksu- ja Tolliamet suhtleb maksumaksjatega erinevates kanalites ja viisidel, eesmärgiga pakkuda maksumaksjale võimalikult lihtsat, mugavat ja vähese halduskoormusega teenust, et tagada korrektsus maksukohustuste täitmisel. Praktika on näidanud, et enamus maksumaksjaid on avatud koostööle ning soovivad kiireid lahendusi ja selgust oma kohustuste osas.
Oleme igati nõus Teie seisukohaga, et maksumaksjale peab olema üheselt arusaadav, kas tema suhtes viiakse läbi maksumenetlust või mitte. Veelgi suurema selguse loomiseks ja tagamaks, et maksumaksjad on meiega koostöös teadlikud oma õigustest ja kohustustest, vaatame põhjalikult üle oma suhtluse maksumaksjatega, hindame oma tööprotsesse ning vajadusel täiendame neid.
Lugejad kindlasti eeldasid, et MTA vastus saab olema vähemalt sama sisutihe kui Õiguskantsleri pöördumine. Kahjuks MTA oma tegelikku arvamust siinkohal ei avaldanud ja avalikku õigusvaidlusesse ei laskunud, vaid astuti juba eelnevalt käidud rada – vaatame, hindame ja parandame. Ei saa ka mina hakata analüüsima MTA vastuse õiguslikke aluseid ja argumentatsiooni (pole midagi analüüsida).
Samas ei saa midagi ette heita MTA enda juhtkonnale, kuidas Õiguskantsleri pöördumisele muidu vastata. MTA-l ei olegi seadusest ja õiguspraktikast tulenevalt argumente, mida siinkohal enda jaoks ära kasutada (KorS, MKS ja õiguspraktika ei luba). MTA sisemine positsioon, mida avalikult kunagi välja ei öelda on olemas ja ka sellest saan ma kohati aru. Kuidas kontrollida maksumaksjaid, kui alust kontrollimenetluse alustamiseks ei ole, aga tekkinud küsimustele vastuseid tahaks ikka saada – andmete esitamist kardab ainult see, kellel on midagi peita.
Meil maksumaksjatena (sisuliselt MTA-l ka) on sisuliselt kolm võimalust:
1) lõpetada igasugune küsimuste ja dokumentide küsimine ning maksumaksjate poolt neile vastamine väljaspool maksumenetlust (samuti registrite ja deklaratsioonidega seotud menetlused);
2) nõuda seadusandjalt nö “soft” menetluste seadustamist ja kindlate raamide seadmist, kus oleksid tagatud kõikide osapoolte õigused ja kohustused;
3) jätta status quo samaks – mängida edasi kassi ja hiire mängu.
